История бюджетных правил в России

Бюджетное правило в России — ограничение параметров бюджетной политики в части величины доходов и расходов бюджета, а также размера дефицита и государственного долга. Ограничения могут устанаваливаться для федерального, регионального и местного бюджета.

Введение бюджетного правила, ограничивающего использование доходов от экспорта нефти и газа, тесно связано с быстром ростом цен на углеводородное сырье в начале 2000-х годов. В связи с этим встал вопрос сбережении части сверхдоходов на случай ухудшения конъюнктуры на мировых рынках. Кроме того, возникли опасения голландской болезни, являющейся одним из проявлений ресурсного проклятия. До начала 2000-х годов ни в СССР, ни в России бюджетных правил не существовало, несмотря на очень сильную зависимость страны от экспорта нефти, начиная с 1970-х годов.

История правил

Начальный этап (2001-2003 гг.)

Впервые официально о необходимости сберегать часть нефтегазовых доходов было заявлено в послании Президента России 3 апреля 2001 года.

...Считаю, что следовало бы перейти к формированию бюджета из двух частей. Первая – должна обеспечивать исполнение имеющихся государственных обязательств. По этой части у парламента должно быть право либо принять, либо отклонить предложения Правительства, но не изменять параметры. Другая часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач.

В результате в закон о Федеральном бюджете на 2002 год были включены положения о финансовом резерве, источниками формирования которого являлись остатки средств бюджета на начало 2002 года (накопленный профицит). В течение года финансовый резерв должен был пополняться за счет превышения доходов над расходами. При этом часть дополнительных доходов помимо формирования резерва предполагалось потратить на погашение государственного долга. Таким образом, в соответствии с законом средства финансового резерва могли использоваться только на следующие цели:

1. Замещение внутренних и внешних источников финансирования дефицита бюджета, включая поступления от размещения государственных ценных бумаг и доходы от приватизации.
2. Погашение государственного долга.

Средства резерва могли размещаться в надежных и высоколиквидных государственных бумагах, в том числе бумагах правительств иностранных государств. Доходы от размещения учитывались в составе резерва.

Положения о финансовом резерве не являлись в полной мере бюджетными правилами, так как они не были постоянно действующими. Они были закреплены в законе о бюджете на очередной год, а не в Бюджетный кодекс. Поэтому пролонгация их действия требовала включения аналогичных норм в последующие законы о бюджете. Кроме того, фактически отсутствовали явным образом сформулированные количественные параметры, которые бы определяли размер отчислений в резерв. Поэтому для нормального функционирования финансового резерва требовалась ежегодное принятие профицитного бюджета. Тогда за счет профицита можно было бы пополнять резерв, пока цены на сырье оставались высокими.

Первая версия бюджетных правил (2004-2007 гг.)

Первая версия бюджетных правил была принята в конце 2003 года. Одновременно с ней был создан Стабилизационный фонд для накопления дополнительных доходов от экспорта углеводородов. Правила начали действовать с 2004 года. Согласно правилу, устанавливалась базовая цена на нефть марки "Юралс" в размере 146 долларов за тонну, или 20 долларов за баррель. Если фактическая цена на международных рынках (средиземноморском и роттердамском) превышала базовую, то дополнительные доходы бюджета от экспортной пошлины на нефть и от налога на добычу полезных ископаемых должны были направляться в Стабилизационный фонд. В фонд зачислялись также остатки средств федерального бюджета (фискальная стерилизация) и доходы от управления накопленными средствами. В случае снижения цен на сырье средства фонда должны были использоваться для финансирования расходов бюджета.

Вторая версия правил (2008-2012 гг.)

Во второй версии правил из законодательства было исключено понятие дополнительных доходов. Вместо базовой цены на нефть стала использоваться концепция ненефтегазового дефицита бюджета. Согласно Бюджетному кодексу, ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представлял собой разность между доходами бюджета без учета нефтегазовых поступлений и доходов от управления средствами фондов и общим объемом расходов бюджета. К нефтегазовым доходам федерального бюджета относились следующие доходы федерального бюджета.

1. Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ и газовый конденсат из всех видов месторождений).
2. Вывозные таможенные пошлины на сырую нефть, газ и товары, выработанные из нефти.

Произошло разделение Стабилизационного фонда на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). При это Резервный фонд был фактически аналогом Стабилизационного и предназначался для финансирования расходов бюджета в случае ухудшения конъюнктуры на сырьевых рынках. Фонд национального благосостояния предназначался для финансирования бюджета Пенсионного фонда. Впоследствии средства ФНБ стали использоваться также и для инвестирования.

Дополнительные нефтегазовые доходы должны были направляться в первую очередь на пополнение Резервного фонда. Если размер фонда достигал значения, равного 10% прогнозируемого ВВП, то дополнительные доходы перечислялись в Фонд национального благосостояния.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не мог превышать 4,7% прогнозируемого ВВП. Дефицит разрешалось финансировать за счет нефтегазового трансферта, который представлял собой часть средств бюджета, полученных за счет нефтегазовых доходов. В нефтегазовый трансферт включались также средства Резервного фонда, которые могли использоваться для пополнения бюджета в период снижения цен на углеводородное сырье. Величина нефтегазового трансферта на очередной финансовый год определялась в размере 3,7% прогнозируемого ВВП.

Новые правила должны были начать действовать с 2011 года. Период с 2008 по 2010 гг. рассматривался как переходный, в течение которого ненефтегазовый дефицит должен был постепенно снижаться до 4,7%. При этом отдельно оговаривалось ежегодное снижение ненефтегазового трансферта, который должен был составить в 2008 году – 6,1%, в 2009 году - 5,5%, в 2010 году - 4,5% прогнозируемого ВВП.

Вторая версия правил фактически не применялась из-за начавшегося в 2008 г. мирового финансового кризиса

Третья версия правил (2013-2016 гг.)

В 2013 году была принята новая версия правил. Правительство отказалось от концепции ненефтегазового дефицита. Вместо нее решено было вернуться к идее использования базовой цены на нефть. Однако теперь она устанавливалась не в виде фиксированного показателя, а в виде среднего значения за последние 10 лет. Расчет средней цены начинался на основе данных за последние пять лет. По мере накопления новых данных, длина ряда должна была увеличиваться каждый год, пока не достигла бы 10 лет.

К нефтегазовым доходам федерального бюджета относились следующие доходы федерального бюджета.

1. Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ и газовый конденсат из всех видов месторождений).
2. Вывозные таможенные пошлины на сырую нефть, газ и товары, выработанные из нефти.

Бюджетное правило до 2022 года

По состоянию на 2021 год действуют следующие виды правил, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

1. Ограничение использования доходов от экспорта нефти и газа в зависимости от соотношения фактической и базовой цены на нефть. Если фактическая цена выше базовой, то дополнительные доходы сберегаются в Фонде национального благосостояния. При снижении фактической цены ниже базовой, недополученные доходы компенсируются из фонда.
2. Ограничение размера дефицитов регионального и местного бюджета. Дефицит регионального бюджета не должен превышать 15% величины доходов, а дефицит местного бюджета не должен превышать 10%.
3. Ограничение размера регионального и местного долга, который не должен превышать величины доходов.

Правило использования доходов бюджета

Действующее бюджетное правило, ограничивающее использование доходов, вступило в силу формально в 2018 году, а фактически в 2017. Правило ограничивает использование нефтегазовых доходов, к которым относятся:

• налог на добычу полезных ископаемых (нефть, газ, газовый конденсат);
• вывозные таможенных пошлин на нефть, газ и товары, выработанные из нефти;
• налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья;
• акциз на нефтяное сырье, направленное на переработку.

В основе правила лежит понятие базовой цены на нефть. В 2017 году она составляла 40 долл. США за 1 баррель марки «Юралс» Начиная с 2018 г., базовая цена подлежит ежегодной индексации на 2%. Базовая экспортная цена на газ определяется расчетным путем как прогнозируемое значение среднегодовой экспортной цены на природный газ, умноженное на соотношение базовой цены на нефть к прогнозируемой цене на нефть. В законе используется нефтяная привязка цены на газ, и темпы роста базовой цены на газ зависят от темпов роста цены на нефть. Под базовыми ценами бензина и дизельного топлива понимаются условные значения средних оптовых цен, устанавливаемые Налоговым кодексом.

Превышение фактической цены на нефть над базовой на мировом рынке приводит дополнительным доходам бюжета, а снижение — к недополученным доходам. Дополнительные доходы подлежат аккумулированию в Фонде национального благосостояния. Недополученные доходы компенсируются из фонда.

Валютные интервенции в рамках правила

Сбережение и расходование дополнительных доходов в значительной степени осуществляется в иностранной валюте. Поэтому операции с валютой в рамках бюджетного правила используются для сглаживаний колебаний курса рубля.

Объем операций по покупке/продаже иностранной валюты будет зависеть от суммы нефтегазовых доходов федерального бюджета. Пока фактическая цена на нефть марки «Юралс» превышает уровень 40 долларов США за баррель, Минфин России будет проводить операции по покупке иностранной валюты в объеме дополнительных нефтегазовых доходов. В случае снижения фактических цен ниже указанного уровня Минфин России будет проводить операции по продаже иностранной валюты в объеме выпадающих нефтегазовых доходов.

Объем операций определяется по следующей формуле.

${\text{ПВ}}=({\text{НГД}}_{\text{ож}}-{\text{НГД}}_{\text{оц}})+{\text{К}},$

где ${\text{ПВ}}$ – объем покупки/продажи иностранной валюты в очередном месяце; ${\text{НГД}}_{\text{ож}}$ – ожидаемый месячный объем нефтегазовых доходов; ${\text{НГД}}_{\text{оц}}$ – оценка базового месячного объем нефтегазовых доходов; ${\text{К}}$ – корректировка оценки нефтегазовых доходов в случае если фактическая цена на нефть отличается от спрогнозированной.

Если полученный в результате расчетов показатель ${\text{ПВ}}$ является положительным (отрицательным), то Минфин покупает (продает) иностранную валюту. Валютные интервенции попогают ослабить зависимость валютного курса от колебаний цен на нефть.

См. также

• Бюджетное правило
• Стабилизационный фонд
• Фонд национального благосостояния России

Литература

• Бюджетный кодекс Российской Федерации  (рус.). Консультант Плюс. Дата обращения: 29 апреля 2021.
• Минфин России. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов  (рус.). https://minfin.gov.ru (3 октября 2019). Дата обращения: 4 мая 2021.
• Минфин России. Информационное сообщение «Об операциях на внутреннем валютном рынке»  (рус.). https://minfin.gov.ru (25 января 2017). Дата обращения: 4 мая 2021.
• Минфин России. Пресс-релиз «О механизме расчета отклонения нефтегазовых доходов и механизме проведения операций на валютном рынке с января 2018 года»  (рус.). https://minfin.gov.ru (15 декабря 2017). Дата обращения: 4 мая 2021.
• Послание Федеральному Собранию Российской Федерации  (рус.). Официальный сайт Президента России (3 апреля 2001). Дата обращения: 6 марта 2019.
• Илларионов А. Экономическая политика в условиях открытой экономики со значительным сырьевым сектором (рус.) // Экономическая политика. — 2001. — № 4. — С. с. 4—31.
• Кудрин А., Соколов И. Бюджетные правила как инструмент сбалансированной бюджетной политики (рус.) // Вопросы экономики. — 2017. — № 11. — С. с. 5—32.
• Кудрин А., Дерюгин А. Субнациональные бюджетные правила: зарубежный и российский опыт (рус.) // Экономическая политика. — 2018. — № 13. — С. с. 8–35.

Ссылки

• Минфин России. Резерный фонд  (рус.). https://minfin.gov.ru. Дата обращения: 4 мая 2021.
• Минфин России. Фонд национального благосостояния  (рус.). https://minfin.gov.ru. Дата обращения: 4 мая 2021.